当前，养老问题是社会各方广泛关注关心的重要社会问题。上海市委、市政府高度重视养老工作，把积极应对老龄化、推进养老服务体系建设作为事关全局的战略任务持续推进，取得了明显成效。为了全面、权威地发布本市养老服务政策和规划，推动本市社会养老服务体系持续健康发展，由市政府发展研究中心牵头，会同市民政局、市政府研究室、市发展改革委和市财政局等部门，开展上海养老领域首部政府白皮书--《上海养老服务发展报告（白皮书）》的研究编纂工作。

白皮书正文共分八章，第一章阐述上海人口老龄化现状及发展趋势；第二章在回顾上海养老服务发展历程的基础上，阐述上海养老服务的发展现状；第三章介绍上海养老服务发展目标与愿景；第四章至第八章，具体介绍“五位一体”框架中的养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系的现状、目标与举措。附录为养老服务主要地方性法规和政策汇编。

一、上海人口老龄化现状及发展趋势

1979年，上海60岁及以上户籍老年人口占总人口比例超过10%，上海开始步入老龄化社会。迈入21世纪，上海人口老龄化不断深化，并呈加速发展的态势。

至2014年末，上海常住人口总数达2425.68万，其中60岁及以上常住老年人口452.06万，占比为18.6%；户籍人口总数1438.69万，其中60岁及以上户籍老年人口413.98万，占比为28.8%；80岁及以上户籍高龄老年人口75.32万，占60岁及以上户籍老年人口的18.2%，占户籍总人口的5.2%。相比1979年，2014年上海户籍人口老龄化程度提高了18.8个百分点，上海已成为深度老龄化城市。

表 2014年末上海户籍老年人口及性别构成（单位：万人、％）

注：60+指60岁及以上，65+、70+、75+、80+、85+、90+、95+、100+以此类推。

据预测，至2020年，上海常住老年人口总数将超过570万，且随着时间推移规模将持续扩大。从户籍人口发展趋势来看，2015年至2020年间上海60岁及以上户籍老年人口年均增长量将超过21万，总量将于2018年突破500万，至2020年达到531万，预计2045年至2050年间将达到峰值。

　　
图2015—2050年上海户籍老年人口数量趋势预测

二、上海养老服务发展现状

上海率先提出以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的发展框架，基本形成“9073”养老服务格局。上海一方面加大财政投入，聚焦重点、补足短板，持续推进养老床位、老年人助餐点、老年人日间服务中心等设施建设。另一方面，大力发展多种形式的养老服务项目，不断提高养老服务能力；并不断完善养老服务的各项政策措施，推进养老服务法制化、规范化、标准化。

至2015年末，全市共有养老机构699家，床位12.6万张，全面实现了“十二五”规划目标任务。全市共有224家社区助老服务社、3万余名助老服务员，为30.2万名老年人提供社区居家养老服务；累计建有442家日间服务中心，为1.5万名老年人提供日间照料服务；累计设立了634个老年人助餐服务点，为7.3万名老年人提供助餐服务；建成社区标准化老年活动室5407家，日均活动30万人次以上。实施“老伙伴计划”，鼓励低龄老年人为高龄老年人提供志愿服务。2013年末起，全市在100个街镇开展了老年宜居社区建设试点，致力于打造“没有围墙的养老院”。

三、上海养老服务发展目标

2014年4月，上海市政府出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》，提出构建“养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系”的“五位一体”社会养老服务体系发展框架。

2015年12月，十届上海市委十次全会明确提出：“十三五”期间，更加积极主动应对人口老龄化，加快完善社会养老服务体系，形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局，努力实现基本养老服务应保尽保。

四、构建多层次养老服务供给体系

上海在全国率先编制了《上海市养老设施布局专项规划（2013—2020年）》，以引领和推动各类养老服务设施建设。该规划一方面着眼长远、刚性配置，确保设施总量的稳定有效供给；另一方面，明确设施标准、优化设施布局，着力提升设施功能水平。至2015年末，所有区县都已编制并出台本区域的养老设施布局专项规划，形成了市、区县两级养老设施布局规划结构体系。

（一）社区居家养老服务供给

“十三五”期间，本市将继续大力推进社区居家养老服务设施建设，满足老年人就近养老服务需求。全市建成社区综合为老服务中心200家以上，社区日间服务中心等托养机构达到800家，每居（村）至少建设1家标准化老年活动室，全市建成6000家以上。

（二）机构养老服务供给

“十三五”期间，上海将继续加大养老机构建设力度，至2020年，全市养老机构床位达到15.9万张。同时，加快存量养老机构设施改造，提高养老机构服务能力和水平。

（三）新型养老服务供给

上海不断探索符合特大型城市特点的养老服务供给模式创新，在中心城区，重点推广社区嵌入式养老服务机构—长者照护之家；在郊区农村，通过睦邻互助点等多种形态，推动老年人互助式养老。

长者照护之家。2014年下半年起，上海开展试点探索。它既提供短期住养、日间照料服务，又能为居家养老提供专业服务和支撑，实现居家、社区、机构养老的融合，使老年人在熟悉的社区环境下享受专业化养老服务。2015年，通过市政府实事项目，完成22家长者照护之家建设。计划2016年新增50家，至2017年末，中心城区和郊区城市化地区的各街镇实现全覆盖。

睦邻互助点。睦邻互助点主要发挥农村场地优势，以农村自有住宅、闲置房屋为依托，以自愿为前提，弘扬邻里互助传统，推动老年人互助式养老。计划至2020年，在郊区农村重点发展睦邻互助点。全市培育示范睦邻互助点2000个。

三、完善养老服务保障体系

（一）医疗卫生保障

在机构养老方面，至2015年末，全市699家养老机构中，设有医疗机构的共189家，其中超过100家纳入医保联网结算；全市社区卫生服务中心与养老机构实现签约服务全覆盖。在社区居家老年照护方面，大力发展居家医疗护理，对有医疗护理需求的居家老年人提供服务。

计划至2017年，实现全市有一定规模（一般为150张以上床位）的养老机构均设置医疗机构（与医疗机构邻近设置、整合设置的除外），符合条件的经批准纳入医保联网。社区托养机构与社区卫生服务中心签约服务全覆盖。

（二）人力资源保障

上海现有养老护理人员近5万人，主要在养老机构、老年护理机构，以及社区居家领域开展养老护理服务。其中，养老机构护理人员和社区居家养老护理人员中，持有国家职业资格证书的占17%。

计划至2020年，新增养老护理人员7.8万人，建立一支规模与需求相适应、年龄梯度适当、等级比例合理的养老护理人员队伍。

（三）支付能力保障

2004年起，上海建立了社区居家养老服务补贴制度，为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴。目前，全市共有13万名老年人经评估得到政府提供的养老服务补贴。

2013年起，上海启动高龄老人医疗护理计划试点，对80周岁以上符合条件的老年人试行居家医疗护理费用医保支付政策。2014年10月，试点范围扩大至6个区28个街镇，对老年医疗护理需求评估等级为重度的老年人，年龄门槛放低至75周岁。

目前，上海继续推进高龄老人医疗护理计划，试点区域进一步扩大至全市所有区县，将试点对象的年龄门槛降至70周岁，将居家医疗护理服务的自负比例降至10%，延伸居家护理服务至养老机构。

“十三五”期间，上海将探索建立长期护理保险制度。

（四）信息化保障

“十三五”期间，推进市级层面综合为老服务信息平台基础建设，全市将建成全市统一、市区联动、覆盖基层的综合为老服务信息平台，“互联网+养老”初显成效，形成全人群覆盖、全方位服务、全过程管理、全天候响应的养老服务信息化基本框架，为改善养老服务、优化服务资源配置提供支撑。

加快推进区级层面为老服务信息平台统筹建设，实现统一需求评估、服务分派、监督管理等功能。延伸综合为老服务街镇信息平台网络，实现咨询、受理、社区层面资源调配和服务质量监管功能。

四、形成完善的养老政策支撑体系

（一）强化政府在养老基本公共服务中的主导作用

深化上海养老基本公共服务改革，坚持“保基本、兜底线、促公平”，实现养老基本公共服务应保尽保，确保政府在养老基本公共服务中发挥主导作用。

“十三五”期间，上海将进一步优化保障对象财政补贴政策，建立养老基本公共服务“补需方”机制，创新养老基本公共服务供给，深入推进养老基本公共服务。

（二）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

突破现有制约市场发挥作用的瓶颈问题，充分激发社会力量参与养老服务的活力和积极性，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

“十三五”期间，上海将积极探索养老服务领域PPP模式，创新、落实养老服务金融支持、税收优惠、土地供应等政策，吸引社会资本参与投资养老服务事业和产业。

（三）夯实家庭在养老服务中的基础性作用

未来，上海将在居家、社区、机构养老的梯度服务政策体系中，进一步明确居家养老优先的政策导向，努力支撑家庭照料服务开展。继续实施支撑家庭养老的服务项目，减轻家庭照护压力，使家庭作为养老服务基本单元的基础地位得到强化。

五、打造老年照护统一需求评估体系

2014年下半年，上海开始探索将原有社区居家养老、机构养老、老年护理医院、高龄老年人医疗护理等领域分散的评估标准整合为《上海市老年照护统一需求评估办法（试行）》，由第三方专业评估机构对老年人的身体状况进行评估，按照评估结果匹配相应的基本养老项目。确保政府提供的基本养老服务与老年人基本养老服务需求有效对接、公平匹配。

2014年末，上海在徐汇、闵行、杨浦、普陀和浦东启动老年照护统一需求评估体系建设试点。2016年，上海将在试点的基础上完善老年照护统一需求评估的工作机制，在全市范围全面推开。

六、建立科学有效的养老服务行业监管体系

随着上海养老服务的不断发展，养老服务监管工作从无到有、从零散到系统，基本建立了包括依法准入监管、日常监管以及行业自律在内的养老服务行业监管框架。

“十三五”期间，上海将着重推进行业准入管理改革、完善法律法规体系、充实监管力量、加强重点领域监管、推动监管主体多元化、完善信用监管以及监管信息化等举措，进一步强化养老服务行业监管，提升养老服务水平，更好地维护老年人的合法权益。